新時期我國保安業(yè)的發(fā)展來源

摘要：經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國保安業(yè)已經(jīng)成長為預(yù)防犯罪、預(yù)防損失、維護社會公共安全的重要保障力量。而西方的治理理論，打破了社會科學(xué)中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，即市場與計劃、公共部門與私人部門，它把有效的管理看作是兩者的合作過程；強調(diào)管理就是合作；認為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，其他組織和公民個人也同樣是合法權(quán)力的來源等等。

關(guān)鍵詞：保安業(yè)；困境；發(fā)展途徑

　　從1984年我國第一家保安服務(wù)公司問世，其發(fā)展已經(jīng)走了23年的歷程。根據(jù)最新統(tǒng)計，截至2007年12月全國保安服務(wù)企業(yè)超過2500家，從業(yè)人員超過300萬人，在數(shù)量增長的同時。無論是企業(yè)管理、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)水平，還是社會認知程度，都有了長足的進展，并且逐漸成長為一種社會產(chǎn)業(yè)，成為預(yù)防犯罪、維護社會治安秩序的一支重要力量。

1　我國保安業(yè)的發(fā)展困境

1.2   法制困境——行業(yè)規(guī)范不完善。

目前，我國保安行業(yè)應(yīng)遵循的法律法規(guī)除治安管理法律、刑法、稅法、勞動法、公司法、工商行政管理法規(guī)等相關(guān)規(guī)定外，保安服務(wù)行業(yè)的專門規(guī)范性文件主要有：①公安部出臺的規(guī)范性文件。公安部《報告》([88忪發(fā)14號]、2000年印發(fā)的《規(guī)定》。②地方規(guī)范性文件。地方性法規(guī)如《內(nèi)蒙古自治區(qū)保安服務(wù)管理辦法》等。這些規(guī)范雖對保安服務(wù)市場起到了一定的積極作用，但層次較低，內(nèi)容也不全面。由于我國保安行業(yè)發(fā)展較快，有些規(guī)定不但不適應(yīng)保安行業(yè)發(fā)展的需要，甚至在某些該行業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)還限制了該行業(yè)的發(fā)展。

保安服務(wù)市場主體的設(shè)立、性質(zhì)、法律資格、權(quán)利義務(wù)等都需要法律予以明確；該市場的有序競爭和有效運行都需要法律予以調(diào)整；該市場中的基本要素。如資金、保安人員的合理、自由流動都需要法律予以保障等等。在我國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的大背景下，保安業(yè)立法相對滯后，以及因此造成的種種不利后果，已經(jīng)成為限制整個保安行業(yè)快速發(fā)展的瓶頸。

　　1.2　主體困境——行業(yè)壟斷和區(qū)域封閉。

　　保安業(yè)的生存和發(fā)展需要社會主義市場經(jīng)濟體制的大環(huán)境，其經(jīng)營管理機制要與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)。目前，我國的保安行業(yè)由公安機關(guān)獨家經(jīng)營，各地區(qū)保安服務(wù)公司由對口的公安機關(guān)成立，服務(wù)范圍一般不超出本行政區(qū)域，形成一種事實上的壟斷局面。這種局面一方面造成服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)營管理水平難以提高，從用戶的角度來看，對保安服務(wù)的質(zhì)量幾乎沒有選擇的余地；對其他主體來說，生存空間狹小，不能健康發(fā)展。另一方面，對于市場來說，非專業(yè)保安組織由于缺乏相應(yīng)的規(guī)范約束，必然造成市場競爭的無序，甚至是惡性競爭。因此，對于保安業(yè)主體法律地位的不明確，不僅不利于整個保安行業(yè)的健康有序發(fā)展，也會使“黑保安”、“惡勢力家丁”、“有黑社會傾向的組織”等非法力量乘虛而入。

　　1.3　目標(biāo)最大化困境——經(jīng)營范圍過窄，市場化程度不高。

　　在1988年公安部就關(guān)于組建保安服務(wù)公司的一些規(guī)定向國務(wù)院作了報告，報告指出，保安服務(wù)公司擬的安全服務(wù)。必須以客戶和保安公司雙方自愿為原則，以簽訂合同的形式履行保安職責(zé)。其業(yè)務(wù)項目為：①提供守護、門衛(wèi)、內(nèi)部貨運、押運貴重財務(wù)和危險品等保安服務(wù)；②提供保護財產(chǎn)或人身安全的服務(wù)；③提供展覽、展銷及文娛、體育、旅游活動的保安服務(wù)；④按照國家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)營防盜、防火、報警等安全設(shè)備器材，提供安全技術(shù)防范設(shè)備的設(shè)計、安裝、咨詢和維修服務(wù)；⑤應(yīng)客戶要求并有能力承擔(dān)的其他安全服務(wù)項目。

　　2000年《公安部關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的若干規(guī)定》指出，保安服務(wù)的經(jīng)營范圍有別于1988年的規(guī)定，具體范圍是：①企事業(yè)單位、機關(guān)團體、居民住宅區(qū)、公共場所的安全守護；②貨幣、有價證券、金銀珠寶、文物、藝術(shù)品及其他貴重物資和爆炸、化學(xué)等危險物品的押運；③展覽、展銷、文體、商業(yè)等活動的安全保衛(wèi)；④研制開發(fā)、推廣應(yīng)用各類安全技術(shù)防范產(chǎn)品；⑤安全防范咨詢服務(wù)。

　　在規(guī)定保安公司經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍的基礎(chǔ)上提出了不得從事的業(yè)務(wù)活動：①提供個人人身保安服務(wù)；②經(jīng)營各類槍支、彈藥、管制刀具等器械；③經(jīng)營人民警察的警用標(biāo)志、制式服裝和警械。

　　此外，保安服務(wù)公司不得從事非保安業(yè)務(wù)、不得從事生產(chǎn)和商貿(mào)活動、不得接受企業(yè)掛靠、不得延伸辦企業(yè)。

從《若干規(guī)定》中可以看出，此規(guī)定取消了1988年公安部作出的業(yè)務(wù)范圍規(guī)定中的兜底條款“應(yīng)客戶要求并有能力承擔(dān)的其他安全服務(wù)項目”，并且將保安業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍更加細化。而且還明確規(guī)定了保安服務(wù)公司不得從事的業(yè)務(wù)?？偟膩碚f，保安業(yè)的經(jīng)營范圍主要圍繞人防、物防和技防展開，這3方面的安全防范是社會的需求，也是保安業(yè)在業(yè)務(wù)方面努力的方向。目前，我國保安業(yè)主要經(jīng)營的是人力防范，其業(yè)務(wù)范圍以守護、押運為主，目前在一些大城市的保安公司中開始嘗試對人身進行的特種服務(wù)業(yè)務(wù)，成為了保安業(yè)發(fā)展的又一個業(yè)務(wù)增長點，成為了保安業(yè)業(yè)務(wù)拓展的—個新方向。但是，根據(jù)對目前安全市場的調(diào)查可以看出，人們在對自身安全方面的需求急劇增長，這種安全集中表現(xiàn)在人身的安全和信息的安全。雖然有的保安公司已經(jīng)開展了人身安全護衛(wèi)，但是，它的供給量遠遠滿足不了社會的安全需求。

2　我國保安業(yè)的發(fā)展途徑

2.1　完善保安行業(yè)的法制建設(shè)。 
　　保安行業(yè)的發(fā)展離不開法制的規(guī)范，保安行業(yè)的開放需要法制規(guī)范的保障，保安行業(yè)的職業(yè)化、專業(yè)化、科技化也需要法制的推動和促進。我國保安業(yè)法制建設(shè)的主要內(nèi)容有：①明確保安服務(wù)組織設(shè)立的主體、保安服務(wù)組織的形式、種類、性質(zhì)、法律地位、經(jīng)營范圍及行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想和工作原則。②完善執(zhí)照管理，建立健全注冊登記管理制度。③開放國內(nèi)保安服務(wù)業(yè)市場，擴大經(jīng)營范圍。實行保安服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場的準(zhǔn)入機制。④對保安服務(wù)市場規(guī)則和秩序作出規(guī)范，建立全國統(tǒng)一的保安服務(wù)業(yè)市場行為準(zhǔn)則。⑤明確對違反保安服務(wù)業(yè)管理行為的處罰制度。 
　　2.2　確立保安業(yè)的主體地位 
　　(1)社會的結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致安全需求總量增加是確立保安業(yè)主體地位的內(nèi)在動力。由于社會結(jié)構(gòu)從總體性社會向分化性社會轉(zhuǎn)型，社會利益群體增加，不同利益群體之間產(chǎn)生大量的矛盾；這些矛盾在一定時期內(nèi)得不到緩和，社會不安全因素增加，導(dǎo)致社會對安全需求的總量增加。社會學(xué)研究表明，我國已經(jīng)出現(xiàn)了一個現(xiàn)代化社會所應(yīng)有的所有社會階層，這些新的社會階層不僅在政治上有所追求，在安全方面也會有不同的需求。 
　　(2)傳統(tǒng)的保衛(wèi)工作模式日趨落后是確立保安業(yè)主體地位的有利條件。我國傳統(tǒng)的保衛(wèi)工作模式產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，盡管目前還在單位內(nèi)部的安全保衛(wèi)工作中發(fā)揮著重要的作用，但其局限性也表現(xiàn)得日益突出。首先，覆蓋面不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展所帶來的變化，國有企事業(yè)單位以外的其他所有制經(jīng)濟成分普遍不選擇自己成立保衛(wèi)組織的保衛(wèi)工作途徑，而愿意從市場上雇傭保安人員；第二，單位用人制度的改革，多數(shù)單位認為從各個方面綜合考慮，單位培養(yǎng)不如雇人更能適應(yīng)當(dāng)前的用人制度；第三，職業(yè)的社會化問題難以解決。一些單位成立和護衛(wèi)隊伍，由于在職業(yè)教育訓(xùn)練方面標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，難以社會化，導(dǎo)致人員素質(zhì)下降，現(xiàn)有的人員出路問題也難以解決。傳統(tǒng)保衛(wèi)工作模式的弊端，無疑給保安業(yè)的發(fā)展提供了有利的條件。 
　　2.3　建立保安業(yè)與公安機關(guān)的合作伙伴關(guān)系 
　　2.3.1　合作關(guān)系建立的必要性和可行性 
　　我國傳統(tǒng)的社會治安維護體系是由公安機關(guān)及其人民警察單獨維護的一元體系，公安機關(guān)及其人民警察一元社會治安維護體系是由于人們的傳統(tǒng)意識和社會發(fā)展決定的，在市場經(jīng)濟新時期，這種一元題詞造成了警察“孤軍奮戰(zhàn)”維護社會治安的局面。 
　　在計劃經(jīng)濟時期。人們的意識中存在著這樣的一種想法——政府統(tǒng)籌統(tǒng)分社會資源，當(dāng)然，對于社會的安全也自然由政府承擔(dān)，在維護好社會公共安全的前提下，自然會使人們的個人安全得到保障。這樣的一種思維慣性決定了我國的公安機關(guān)在維護社會安全的工作中具有義不容辭的職責(zé)。但是，人們安全需求的增長遠遠高于我國警力所能提供的安全服務(wù)的增長，也就是說，我國擁有的警力所能提供的安全服務(wù)遠遠難以滿足人們對安全的需求。從目前人們的安全意識來看，國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位從保安公司雇用了大量的保安人員，各種大型的商業(yè)性活動也出現(xiàn)了大量的保安人員。以至于保安人員現(xiàn)在增加到了80余萬人。這些事例和數(shù)據(jù)說明，警察的安全服務(wù)只是提供安全服務(wù)的力量中的一支必不可少的力量，還應(yīng)該有保安服務(wù)力量和公民的自治力量。只有實現(xiàn)了這樣的安全服務(wù)模式，才能滿足于人們不斷增長的安全需求，才能更好地維護社會的安全和個人的安全。 
　　保安業(yè)與公安機關(guān)的合作關(guān)系是建立在公共安全與私人安全劃分的基礎(chǔ)之上的，當(dāng)然這種劃分并不是絕對的，在得到公安機關(guān)授權(quán)時，保安服務(wù)公司也可以依法從事公共安全領(lǐng)域的維護。另一方面，建立公安機關(guān)與保安業(yè)的合作伙伴關(guān)系，只是強調(diào)二者在維護社會安全中的互相合作和互相依賴的關(guān)系，并不意味著保安業(yè)可以脫離公安機關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督。我們必須認識到，我國目前還處于社會主義初級階段，社會基本矛盾還比較突出，社會治安形勢還比較嚴(yán)峻，公安機關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督不僅是必要的，而且是有效的，這正是既與國際接軌有符合我國國情的具有中國特色的保安業(yè)發(fā)展之路。 
　　2.3.2　合作關(guān)系建立的實現(xiàn)途徑 
　　按照現(xiàn)行的規(guī)定。保安服務(wù)公司由人民政府公安機關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，而保安協(xié)會則作為公安機關(guān)和保安服務(wù)公司之間的行業(yè)中介組織，履行非政府行為的管理職能；同時出于對行業(yè)權(quán)益的維護，將本行業(yè)的情況和要求向政府反映。針對我國目前的發(fā)展現(xiàn)狀，要建立公安機關(guān)與保安業(yè)的合作關(guān)系，首先要進一步充分發(fā)揮保安協(xié)會的中介作用，特別是在事項行業(yè)自律、內(nèi)部監(jiān)督、教育訓(xùn)練、制訂標(biāo)準(zhǔn)、交流經(jīng)驗、調(diào)查研究等方面的作用；其次，需要進一步明確公安機關(guān)、保安協(xié)會與保安服務(wù)公司之間的職責(zé)和權(quán)限。 
　　2.4　以市場為導(dǎo)向，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)目標(biāo)最大化。 
　　在服務(wù)領(lǐng)域方面，1988年公安部在給國務(wù)院關(guān)于組建保安服務(wù)公司的報告中，規(guī)定的服務(wù)項目有5項，2001年公安部關(guān)于保安服務(wù)公司規(guī)范管理的規(guī)定中，確定的經(jīng)營范圍還是5項。而且取消了提供人身安全的服務(wù)?？梢钥闯?，十多年來其經(jīng)營范圍基本上沒有新的進展，而且一直在較低的層次上徘徊，基本局限在人工看護、押運、參與文體、商業(yè)等較大型活動的安全保衛(wèi)等方面。而規(guī)定中沒有的經(jīng)營項目，一方面一些地方的保安公司不敢“越雷池半步”開展經(jīng)營；另一方面由于現(xiàn)有的合法經(jīng)營范圍滿足不了社會的多種安全需求，又導(dǎo)致其他非法經(jīng)營現(xiàn)象的存在，而且有日益擴大的趨勢。鑒于我國保安業(yè)的特殊性質(zhì)，建議逐步開放技防、安全防范咨詢以及單位內(nèi)部的人防等業(yè)務(wù)，基于現(xiàn)有保安服務(wù)行業(yè)發(fā)展水平可以適度開放，將某些業(yè)務(wù)或某些領(lǐng)域的保安服務(wù)業(yè)務(wù)由法律規(guī)定的專業(yè)保安服務(wù)組織實行壟斷經(jīng)營。